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《城镇排水与污水处理条例》专家解读

浏览次数: 日期:2016年6月6日 16:49

  《城镇排水与污水处理条例》专家解读之一:

  排水与污水处理工作的基本原则

  (中国工程院院士 张杰)

  当前,我们国家许多城市面临水环境恶化、城市逢雨必涝的问题,要解决这些问题,必须实现城市水系统的健康循环,而切入点就是规范的排水以及污水的深度处理和利用。所谓健康水循环,就是上游地区的用水循环不影响下游水域的水体功能,水的社会循环不损害水的自然循环的客观规律。从这个意义上,城镇排水与污水处理系统是促进城市用水的健康循环、恢复水环境的生命线工程。它的任务早已超出了排除雨水污水、保护城市生活环境、防止公共水域污染的范畴。

  《城镇排水与污水处理条例》提出排水与污水处理工作要遵循“尊重自然”、“统筹规划”、“配套建设”、“保障安全”、“综合利用”等原则。

  首先,要“尊重自然”。这一原则是统领性原则,是其他四项原则的根本,体现了党的十八大提出的“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念,也符合最近国务院《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》的城市开发建设要“最大限度地减少对城市原有水生态环境的破坏”的精神。《条例》多次提到“削减雨水径流”、“雨水径流控制”等要求,并相应的提出有关措施,包括增加绿地、砂石地面、可渗透路面和自然地面对雨水的滞渗能力,利用建筑物、停车场、广场、道路等建设雨水收集利用设施,削减雨水径流等,体现了低影响开发理念和尊重自然的理念。

  其次,要“综合利用”。《条例》从规划、设施建设及政策鼓励等方面制定了一系列促进污水的再生利用和污泥、雨水的资源化利用的制度措施。同时,《条例》明确了初期雨水收集与处理的方式,对初期雨水的排放调控和污染防治提出了要求,这对于防止城市水环境污染,特别是合流制地区下游污水厂正常运行、达标排放十分重要,也为雨水资源的综合利用创造了政策条件。

  第三,“统筹规划、配套建设”。城镇排水与污水处理系统是促进城镇健康水循环的重要工程,其系统布局直接关系到对水的自然循环的影响,因而必须统筹规划、配套建设。《条例》第二章对此作了规定。在规划环节,要确保一定空间和时间范围内,协调各种条件,对各种规划要素的系统分析和总体安排;在建设环节,要确保两个配套:一个是城市开发与城镇排水与污水处理设施建设配套,另一个是城镇排水与污水处理设施各项子系统配套。

  第四,要“保障安全”。保障排水与污水处理设施的安全稳定运行,是实现水的社会循环的基础。《条例》第三章到第五章分别从排水、污水处理、设施维护与保护三个方面,对保障设施安全运行的各方责任主体(政府、相关企事业单位及个人)、措施和权利义务等内容作了规定。

  多年来,城镇排水与污水处理领域一直缺少一部国家层面专门的法律法规,行业对《条例》尽快出台的呼声很高。有理由相信,《条例》出台势必对推动实现城镇水系统的健康循环具有举足轻重的积极作用。

  《城镇排水与污水处理条例》专家解读之二:

  吸引社会资金 鼓励特许经营

  (浙江财经大学校长、教授、博士生导师 王俊豪)

  《城镇排水与污水处理条例》明确,国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式,吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施,并且鼓励实施城镇污水处理特许经营制度。以下从四个方面谈一下:

  一、关于加快社会资本进入城镇排水与污水处理行业

  当前财政资金对城镇排水与污水处理行业的投入有限,社会资本的进入能够有效弥补政府投入不足,缓解快速城镇化进程中城镇排水与污水处理的供需矛盾。同时,向社会资本开放排水与污水处理行业,可以为广大社会闲散资金提供安全、稳定的投资渠道。一方面,政府可通过特许经营、政府购买服务等方式吸引社会资金参与城镇排水与污水处理设施的投资、建设和运营;另一方面社会资本可以直接投资污水处理项目的建设和运营,也可以通过购买地方政府债券、投资基金、股票等间接方式参与设施的建设运营。

  二、关于规范城镇污水处理设施特许经营

  特许经营是打破区域垄断、引入市场竞争、提高设施运营效率的重要方式和手段。但由于一些地方在不同程度上存在着对特许经营的认识不足、监管不到位和合同条款不合理等问题,导致在执行过程中,出现了污水处理价格过快上涨、设施养护运营不到位、政府高价回购等负面效应。《条例》明确由国务院住房城乡建设部门牵头制定特许经营的具体办法,以更好地指导地方政府和企业的实际操作,建议有关办法强化合同管理、规范特许经营协议,加强对协议双方的权利义务、服务质量、政府监管和责任等方面的详细约定,特别是要对目前困扰特许经营的服务费价格、运营企业准入条件和土地权属等事项作出科学、合理规定,最大程度的降低特许经营风险。

  三、关于建立健全城镇排水与污水处理行业的市场准入

  城镇排水与污水处理关系到公共卫生和安全,且专业技术性很强,运营企业的管理、技术、资金、设备等水平直接决定了设施的安全和效率。《条例》在鼓励社会资本开放的同时,明确要配套制定具体管理办法,以规范设施维护运营单位的进入方式和进入条件。在这里,建议结合当地实际和项目特点,对运营企业的法人资格、设备、资金、制度建设、人员配置、业绩和经验等提出具体标准和要求,并规范通过招标投标、委托等方式选择设施维护运营单位的具体程序。防止一些有资本无业绩、有关系无技术、有所谓联合体投标无运营实体资质的企业进入排水与污水处理行业,避免在市场进入时出现“劣币驱逐良币”的现象,保障行业良性、健康的市场竞争秩序。

  四、关于政府要加强社会资本进入后的责任和监管

  社会资本的进入对政府责任和监管提出了更高的要求。一方面要明确政府的责任。开放市场不等于做“甩手掌柜”,要避免“一卖了之”,政府应通过购买服务的方式保障城镇排水与污水处理服务:一是对企业提供的服务按协议规定的价格和数量,及时、全额地支付给运营企业;二是对贫困居民等弱势群体进行适当补贴。另一方面要加强政府对设施运营企业的监管。一是要充分发挥主管部门的协调、统领的作用,避免“多头管理”给企业增加不必要的负担,甚至出现“玻璃门”等现象;二是加强过程监管、结果控制,对运营过程中不合规的企业进行严厉处置,对涉及公共安全的突发事件和企业的违规行为,政府可以采取终止合同和临时接管等方式加强保障。

  城镇排水与污水处理条例》专家解读之三:

  突出规划引领 强调综合排水

  (中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究院副院长 谢映霞)

  《城镇排水与污水处理条例》明确国家和地方要编制城镇排水与污水处理规划,易发生内涝的城市、镇,还应当编制城镇内涝防治专项规划,强调多专业规划协调,体现了排水综合管理理念。以下浅谈四个方面的理解。

  一、《条例》强调了规划的作用

  城镇排水与污水处理规划是城市、镇总体规划的重要组成部分,是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。为了更好的实现布局合理、节约土地、改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用的目的,必须坚持先规划后建设的原则。这是由规划的空间属性和排水与污水处理设施的系统性决定的。设施的空间布局合理与否直接影响资源的有效利用,影响设施的建设规模和投资多少。如果没有系统的规划,“头疼医头,脚疼医脚”,就很难发挥设施的作用,“点”的问题解决了,还要整合在系统中,否则不可能从根本上解决水的问题。而且排水管渠大多敷设于地下,建设投资大,隐蔽性强,一旦建设不合理,改造起来难度极大,因此必须统一规划、系统布局、分步实施,指导地方有序的开发建设和理性的管理。

  规划是一种控制手段。城镇排水与污水处理规划是指导行业发展和设施建设的重要文件。通过规划综合体现对污水水质、水量的控制要求,对污泥处理处置的要求,对内涝防治和水资源综合利用的要求,有利于实现对水污染的控制,达到治污、防涝和水资源综合利用的目的。

  我国幅员辽阔,城镇自然条件和发展水平差异很大,因地制宜的编制规划,合理进行系统布局就显得十分重要。因此,《条例》明确要求,各地区应根据当地经济社会发展水平以及地理、气候特征,编制城镇排水与污水处理规划。

  二、《条例》强调了多专业协调衔接

  水是人类赖以生存的基本条件,要保证城市水安全,实现水环境优良、水景观优美、水生态健康、水文化源远流长,需要多专业的配合。城市内涝防治就是一个复杂的系统工程,不能孤立地就排水论排水。城市排水防涝工程有地下管渠等设施,也有地面设施,它和城市用地关系密切,与水系、河道、管网、道路、绿化、竖向等多专业有关。涝水行泄通道的布局涉及城市水系和道路,排水的流向涉及城市的地面标高,也就是竖向设计。城市用地布局和道路规划要考虑雨水排水的出路;城市竖向设计和道路竖向设计要保证排水渠道畅通和雨水的综合利用;城市绿地规划要考虑接纳附近的雨水。因此,城镇排水与污水处理规划和城镇内涝防治专项规划要和这些专业规划协调衔接,多专业协调联动,才能解决城市内涝问题。

  三、《条例》强调了构建城镇内涝灾害防治体系

  针对近年来城市内涝灾害频发的问题,《条例》从顶层设计出发,从编制规划入手,要求各地编制的规划中要有排涝措施,易发生内涝的城市、镇还应编制内涝防治专项规划,从而系统地、综合地解决内涝防治问题。目前城市内涝多是由于暴雨径流大幅超过雨水管网排水能力造成的,为此,应当通过规划构建包括城市雨水径流控制、排水管网系统和超标雨水排放系统三部分内容组成的内涝防治体系。

  城市管网排水、暴雨内涝防治与城市防洪密切相关、相互影响,因此应当在规划设计中实现对接。编制城市排水防涝规划,不但应当考虑设计暴雨重现期为2-10年一遇的城市常见雨情,还要针对50年一遇以上的城市超常雨情。不但要关注由排水管网构成的小排水系统建设,还要重视构建包括河湖水系及其他设施在内的内涝防治系统。

  四、《条例》提出了排水综合管理的理念

  《条例》立法总结了近年来国内外研究和实践的先进经验,提出了蓄、滞、渗、用、排相结合的雨水综合管理的理念,提倡构建与自然相适应的城镇排水系统,体现了行业发展的特点和技术进步。《条例》强调解决水的问题要从源头、过程、末端实行全过程控制,要求在城镇建设和改造过程中减少对环境的冲击,延缓冲击负荷,实现区域开发建设后的自然水文状态要尽量接近于开发建设前的水平,做到生态排水,综合排水。

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