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环保部官网解读“水十条”

浏览次数: 日期:2016年6月6日 16:53

  一、管理篇

  一、出台背景

  党中央、国务院高度重视水环境保护工作。自“九五”开始,就集中力量对“三河三湖”等重点流域进行综合整治,“十一五”以来,大力推进污染减排,水环境保护取得积极成效。但是,我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制,区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显,已经成为影响我国水安全的最突出因素,防治形势十分严峻。

  一是水环境质量差。目前,我国工业、农业和生活污染排放负荷大,全国化学需氧量排放总量为2294.6万吨,氨氮排放总量为238.5万吨,远超环境容量。全国地表水国控断面中,仍有近十分之一(9.2%)丧失水体使用功能(劣于Ⅴ类),24.6%的重点湖泊(水库)呈富营养状态;不少流经城镇的河流沟渠黑臭。饮用水污染事件时有发生。全国4778个地下水水质监测点中,较差的监测点比例为43.9%,极差的比例为15.7%。全国9个重要海湾中,6个水质为差或极差。

  二是水资源保障能力脆弱。我国人均水资源量少,时空分布严重不均。用水效率低下,水资源浪费严重。万元工业增加值用水量为世界先进水平的2-3倍;农田灌溉水有效利用系数0.52,远低于0.7-0.8的世界先进水平。局部水资源过度开发,超过水资源可再生能力。海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率分别高达106%、82%、76%,远远超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线,严重挤占生态流量,水环境自净能力锐减。全国地下水超采区面积达23万平方公里,引发地面沉降、海水入侵等严重生态环境问题。

  三是水生态受损重。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少,导致水源涵养能力下降。三江平原湿地面积已由建国初期的5万平方公里减少至0.91万平方公里,海河流域主要湿地面积减少了83%。长江中下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖,且持续萎缩。沿海湿地面积大幅度减少,近岸海域生物多样性降低,渔业资源衰退严重,自然岸线保有率不足35%。

  四是水环境隐患多。全国近80%的化工、石化项目布设在江河沿岸、人口密集区等敏感区域;部分饮用水水源保护区内仍有违法排污、交通线路穿越等现象,对饮水安全构成潜在威胁。突发环境事件频发,1995年以来,全国共发生1.1万起突发水环境事件,仅2014年环境保护部调度处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中,就有60起涉及水污染,严重影响人民群众生产生活,因水环境问题引发的群体性事件呈显著上升趋势,国内外反映强烈。

  国家将水环境保护作为生态文明建设的重要内容。党的十八大和十八届二中、三中、四中全会对生态文明建设作出战略部署。习近平总书记关于生态文明建设和生态环境保护作出一系列重要指示,强调要大力增强水忧患意识、水危机意识,从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度,重视解决好水安全问题。李克强总理强调指出,水污染直接关系人们每天的生活,直接关系人们的健康,也关系食品安全,政府必须负起责任,向水污染宣战,拿出硬措施,打好水污染防治“攻坚战”,建立防止“反弹”的机制,以看得见的成效回应群众关切,推进绿色生态发展。2015 年《政府工作报告》提出实施水污染防治行动计划,加强江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染治理,实行从水源地到水龙头全过程监管的工作任务。张高丽副总理多次作出相关批示,召开会议深入研究,提出明确要求和具体部署。

  按照党中央、国务院的统一部署,环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、海洋局等部门,共同编制了《水污染防治行动计划》(以下称《水十条》)。

  二、编制过程

  尽管我国水污染防治工作取得了积极进展,但水环境质量差、水资源保障能力弱、水生态受损重、环境隐患多等问题依然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放总量巨大;此外,产业布局不合理、科技支撑和投入不足、法律法规标准和管理体制机制不完善、节水和环境意识不强等也是重要原因。

  针对水污染防治工作面临的严峻形势,充分吸收国内外成功经验,借鉴相关科研成果,起草工作自2013 年4 月起,主要经历了准备、编制、征求意见和报批4 个阶段,先后6 次征求中央及国务院34 个部门和单位意见,两次征求各省(区、市)人民政府意见,3 次组织专题调研,历时近两年,30 易其稿。2014 年12 月31 日,国务院常务会议审议并原则同意《水十条》,根据会议精神。2015 年2 月26 日,中央政治局常务委员会会议审议通过《水十条》。2015 年4 月16 日,国务院正式向社会公开《水十条》全文。

  三、重大意义

  继发布实施《大气污染防治行动计划》后,国务院近期印发《水十条》,这是我国环境保护领域的又一重大举措,充分彰显了国家全面实施大气、水、土壤治理三大战略的决心和信心。制定《水十条》,是党中央、国务院实施全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国重要战略,推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容,体现民意、顺应民心,必将对我国的环境保护、生态文明建设和美丽中国建设,乃至整个经济社会发展方式的转变产生重要而深远的影响,意义重大。

  (一)建设生态文明和美丽中国的应有之义。

  十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局,提出努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。生态环境优美宜居是美丽中国的重要内容,有利于增强人民群众幸福感,增加社会和谐度,拓展发展空间、提升发展质量,对建设生态文明和美丽中国至关重要。《水十条》充分发挥环境保护作为生态文明建设主战场、主阵地的作用,以改善水环境质量为出发点和落脚点,提出到2020 年全国水环境质量得到阶段性改善的近期目标,为实现中国梦保驾护航。

  (二)落实依法治国,推进依法治水的具体方略。十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署,明确要求用严格的法律制度保护生态环境。新修订实施的《环境保护法》及其配套法规规范,全方位解决法治偏软、制度偏松等问题。如何贯彻依法治国战略,依法保护水环境已成为当务之急。《水十条》按照十八届三中、四中全会精神及国务院要求,严格执行《环境保护法》、《水污染防治法》等法律法规,将环评、监测、联合防治、总量控制、区域限批、排污许可等环境保护基本制度落到实处,明确法律规定的环保“高压线”、开发利用的基线和限期完成的底线,形成依法治水的崭新格局。

  (三)适应经济新常态的迫切需要。中央在深刻认识我国经济发展呈现增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段性特征后,作出“经济进入新常态”的重大判断。当前,全国主要污染物控制指标开始呈下降趋势,总量却仍保持高位;人民群众对环境质量改善新期待越来越高,环境保护工作也面临机遇和挑战并存的新常态,处于重要的战略抉择期。出台《水十条》,明确了水污染防治的新方略,以水环境保护倒逼经济结构调整,以环保产业发展腾出环境容量,以水资源节约拓展生态空间,以水生态保护创造绿色财富,为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化,实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略,为经济社会可持续发展保驾护航,打造中国经济升级版。

  (四)实施铁腕治污,向水污染宣战的行动纲领。要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战,紧紧依靠制度创新、科技进步、严格执法,铁腕治污加铁规治污,用硬措施完成硬任务。《水十条》严格按照党和国家领导的指示精神,坚持问题导向,重拳出击、重典治污,确保各项措施稳、准、狠,取得实效;共提出6 类主要指标,26 项具体要求,并进一步明确了38 项措施的完成时限。为确保任务目标的落实,《水十条》提出了取缔“十小”企业,整治“十大”行业、治理工业集聚区污染、“红黄牌”管理超标企业、环境质量不达标区域限批等238项强有力的硬措施。《水十条》的发布与实施,必将一扫生态环保领域的积疴陈弊,全面打响水污染防治“攻坚战”。

  (五)推进水环境管理战略转型的路径平台。“九龙”治水是为了同一片“天”,这个“天”就是老百姓。《水十条》统筹兼顾各部门职责,各类水体保护要求,搭建平台、凝聚共识,充分调动发挥环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等部门力量,开创“九龙”合力、系统治理的新气象。坚决落实全面深化改革、加快生态文明制度建设各项要求,统筹水资源、水环境、水生态,实施系统治理。明确了水环境质量目标导向,把各类水体、各个区域的水环境质量状况,作为检验各项工作的终极标准,稳步推进环境管理战略转型各项工作;根据质量目标要求,确定污染减排目标,尽快让排污总量降下来、让环境质量好起来。

  (六)推动稳增长、促改革、调结构、惠民生的必然要求。《水十条》强化问题导向,从经济结构等深层次问题入手,既注重总体谋划,又注重牵住“牛鼻子”,牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。把水资源环境承载能力作为刚性约束,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,提出调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展等多项具体政策措施,运用水环境保护这把“手术刀”、水环境质量考核这“指挥棒”,推动经济结构转型升级,建立新的发展模式。牢牢把握全面建成小康社会、改善民生要求,想方设法解决群众反映强烈问题,着眼百姓房前屋后、小沟小汊,聚焦千家万户的水缸子、水龙头,提出饮用水水源保护、城市黑臭水体整治等具体指标,让水污染治理的效果更加贴合百姓感受。

  四、主要内容

  结合全面建成小康社会的目标要求,《水十条》确定的工作目标是:到2020年,全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体较大幅度减少,饮用水安全保障水平持续提升,地下水超采得到严格控制,地下水污染加剧趋势得到初步遏制,近岸海域环境质量稳中趋好,京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。

  到2030年,力争全国水环境质量总体改善,水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶,生态环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。主要指标是:到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于III类)比例总体达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内,地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体高于93%,全国地下水质量极差的比例控制在15%左右,近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能(劣于V类)的水体断面比例下降15个百分点左右,长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。

  到2030年,全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上,城市建成区黑臭水体总体得到消除,城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体为95%左右。按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的原则,为确保实现上述目标,《水十条》提出了10条35款,共238项具体措施。

  除总体要求、工作目标和主要指标外,可分为四大部分。1-3条为第一部分,提出了控制排放、促进转型、节约资源等任务,体现治水的系统思路。4-6条为第二部分,提出了科技创新、市场驱动、严格执法等任务,发挥科技引领和市场决定性作用,强化严格执法。7-8条为第三部分,提出了强化管理和保障水环境安全等任务。9-10条为第四部分,提出了落实责任和全民参与等任务,明确了政府、企业、公众各方面的责任。为了便于贯彻落实,每项工作都明确了牵头单位和参与部门。

  第一条,全面控制污染物排放。针对工业、城镇生活、农业农村和船舶港口等污染来源,提出了相应的减排措施。包括依法取缔“十小”企业,专项整治“十大”重点行业,集中治理工业集聚区污染;加快城镇污水处理设施建设改造,推进配套管网建设和污泥无害化处理处置;防治畜禽养殖污染,控制农业面源污染,开展农村环境综合整治;提高船舶污染防治水平。

  第二条,推动经济结构转型升级。调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展,既可以推动经济结构转型升级,也是治理水污染的重要手段。包括:加快淘汰落后产能;结合水质目标,严格环境准入;合理确定产业发展布局、结构和规模;以工业水循环利用、再生水和海水利用等推动循环发展等。

  第三条,着力节约保护水资源。实施最严格水资源管理制度,严控超采地下水,控制用水总量;提高用水效率,抓好工业、城镇和农业节水;科学保护水资源,加强水量调度,保证重要河流生态流量。

  第四条,强化科技支撑。完善环保技术评价体系,加强共享平台建设,推广示范先进适用技术;要整合现有科技资源,加强基础研究和前瞻技术研发;规范环保产业市场,加快发展环保服务业,推进先进适用技术和装备的产业化。

  第五条,充分发挥市场机制作用。加快水价改革,完善污水处理费、排污费、水资源费等收费政策,健全税收政策,发挥好价格、税收、收费的杠杆作用。加大政府和社会投入,促进多元投资;通过健全“领跑者”制度、推行绿色信贷、实施跨界补偿等措施,建立有利于水环境治理的激励机制。

  第六条,严格环境执法监管。加快完善法律法规和标准,加大执法监管力度,严惩各类环境违法行为,严肃查处违规建设项目;加强行政执法与刑事司法衔接,完善监督执法机制;健全水环境监测网络,形成跨部门、区域、流域、海域的污染防治协调机制。

  第七条,切实加强水环境管理。未达到水质目标要求的地区要制定实施限期达标的工作方案,深化污染物总量控制制度,严格控制各类环境风险,稳妥处置突发水环境污染事件;全面实行排污许可证管理。

  第八条,全力保障水生态环境安全。建立从水源到水龙头全过程监管机制,定期公布饮水安全状况,科学防治地下水污染,确保饮用水安全;深化重点流域水污染防治,对江河源头等水质较好的水体保护;重点整治长江口、珠江口、渤海湾、杭州湾等河口海湾污染,严格围填海管理,推进近岸海域环境保护;加大城市黑臭水体治理力度,直辖市、省会城市、计划单列市建成区于2017年底前基本消除黑臭水体。

  第九条,明确和落实各方责任。建立全国水污染防治工作协作机制。地方政府对当地水环境质量负总责,要制定水污染防治专项工作方案。排污单位要自觉治污、严格守法。分流域、分区域、分海域逐年考核计划实施情况,督促各方履责到位。

  第十条,强化公众参与和社会监督。国家定期公布水质最差、最好的10个城市名单和各省(区、市)水环境状况。依法公开水污染防治相关信息,主动接受社会监督。邀请公众、社会组织全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查,构建全民行动格局。

  五、主要特点

  一是坚持改革创新的思路和方法。水污染防治任务艰巨,必须依靠深化改革,通过创新加以推进。《水十条》将改革创新贯穿始终,在238项具体治理措施中,有136项是改进强化的措施(提高污水处理标准等),有90项是改革创新的措施(对超标企业实施“红黄牌”管理等),还有12项是研究探索性的措施(研究建立国家环境监察专员制度等)。

  二是坚持系统治理的理念。水环境改善是一项长期、复杂的系统工程。《水十条》坚持系统思维,既考虑当前,也兼顾长远,既解决好存量,也把握好增量,统筹节水与治水、地表水与地下水、淡水与海水、好水与差水的关系,突出抓好重点污染、重点行业和重点区域,发挥好市场的决定性作用、科技的支撑作用和法规标准的引领作用,统筹安排好生产、生活、生态用水,全面推进山水林田湖保护、治理和修复。

  三是坚持问题导向的方针。为确保措施务实、管用,《水十条》具体治理措施,均针对水污染防治工作中存在的三个突出问题,其中,65项是针对水环境质量改善的措施(解决城市水体黑臭问题等),有55项是修复保护水生态的措施(保护生态空间等),有48项是防范环境隐患的措施(优化空间布局等),还有70 项综合措施(完善法律法规等)。

  六、重要改革举措

  《水十条》全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,切实落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的重要战略部署,自始至终体现改革创新的思想。重点体现在以下12 个方面的新理念、新思路、新举措。

  一是在健全自然资源用途管制制度方面。严格水域岸线用途管制,土地开发利用应留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围,非法挤占的应限期退出。

  二是在健全水节约集约使用制度方面。严控地下水超采。未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井,一律予以关闭。在黄河、淮河等流域进行试点,分期分批确定生态流量(水位),作为流域水量调度的重要参考。

  三是在划定生态保护红线、建立资源环境承载能力监测预警机制方面。建立水资源、水环境承载能力监测评价体系,实行承载能力监测预警,已超过承载能力的地区要实施水污染物削减方案,加快调整发展规划和产业结构。到2020年,组织完成市、县域水资源、水环境承载能力现状评价。

  四是在实行资源有偿使用制度方面。加快水价改革。县级及以上城市应于2015年底前全面实行居民阶梯水价制度,具备条件的建制镇也要积极推进。2020年底前,全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。深入推进农业水价综合改革。在严重缺水地区试行退地减水。地表水过度开发和地下水超采问题较严重,且农业用水比重较大的五省(区),要适当减少用水量较大的农作物种植面积,改种耐旱作物和经济林;对3300万亩灌溉面积实施综合治理,退减水量37亿立方米以上。

  五是在实行生态补偿制度方面。探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,开展补偿试点。深化排污权有偿使用和交易试点。

  六是在发展环保市场方面。废止妨碍形成全国统一环保市场和公平竞争的规定和做法。健全环保工程设计、建设、运营等领域招投标管理办法和技术标准。明确监管部门、排污企业和环保服务公司的责任和义务,完善风险分担、履约保障等机制。以污水、垃圾处理和工业园区为重点,推行环境污染第三方治理。

  七是在建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制方面。积极推动设立融资担保基金,推进环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入。

  八是在建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法方面。建立严格监管所有污染物排放的水环境保护管理制度。强化城市污水处理设施脱氮除磷升级改造、重点行业特征污染物防治、港口、码头、装卸站及船舶污染防治等。研究建立国家环境监察专员制度,实行环境监管网格化管理。

  九是在建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制方面。强化水源涵养林建设与保护,实施湿地修复重大工程,退耕还林、还草、还湿。制定实施重点流域水生生物多样性保护方案。加大滨海湿地、河口和海湾典型生态系统,以及重要渔业水域的保护力度。健全跨部门、跨区域、流域、海域水环境保护议事协调机制。完善国家水环境监测网络。京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况要明显好转。

  十是在及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督方面。加大水质达标、饮用水安全、城市水体质量等环境信息公开力度。如要求地级及以上城市自2016年起每季度向社会公开饮水安全状况。自2018年起,所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开。综合考虑水环境质量及达标情况等因素,国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省(区、市)水环境状况。

  十一是在完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度方面。2015年底前,完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作,其他污染源于2017年底前完成。以改善水质、防范环境风险为目标,将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围。完善污染物统计监测体系,将工业、城镇生活、农业、移动源等各类污染源纳入调查范围。选择对环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物,研究纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系。

  十二是在严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任方面。重点打击私设暗管或利用渗井、渗坑、溶洞排放、倾倒含有毒有害污染物废水、含病原体污水,监测数据弄虚作假,不正常使用水污染物处理设施,或者未经批准拆除、闲置水污染物处理设施等环境违法行为。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。严肃查处建设项目环评领域越权审批、未批先建、边批边建、久试不验等违法建设项目。对构成犯罪的,要依法追究刑事责任。

  七、实施《水十条》把握的原则

  一是地表与地下、陆上与海洋污染同治理。立足生态系统完整性和自然资源的双重属性,打破区域、流域和陆海界限,打破行业和生态系统要素界限,实行要素综合、职能综合、手段综合,建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制,形成从地表到地下、从山顶到海洋的全要素、全过程和全方位的生态系统一体化管理,维护生态系统的结构和功能的完整性以及生态系统健康。

  二是市场与行政、经济与科技手段齐发力。简政放权、放管结合,推动水环境管理从过去的以行政审批为抓手、由政府主导,转向以市场和法律手段为主导,更好发挥政府在制定规划和标准等方面的规范引导作用。继续推进环保行政审批制度改革,优化审批流程,减少审批环节,强化事中事后监管。拓宽政府环境公共服务供给渠道,推进向社会力量购买服务。更多利用市场手段激励约束环境行为。

  三是节水与净水、水质与水量共考核。节水即治污,节水就是保护生态、保护水源。净水即减排,进一步提标改造,强化源头减量、过程清洁、末端治理,从再生产全过程防范环境污染和生态破坏。统筹考核用水总量、水环境质量,确保水环境质量不降低,水生态系统服务功能不削弱,严防水生态环境风险。

  四是实施最严格的水环境管理制度。力争通过实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、生态修复制度,保护和修复水生态环境。着力推动“党政同责”、“一岗双责”,建立体现水生态环境保护要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,推行领导干部自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制,把党政“一把手”的环保责任落实到位。

  八、预期成效

  (一)优化经济发展。《水十条》通过淘汰落后产能、优化空间布局、推进循环发展、提高用水效率、完善经济政策、发挥市场机制等措施,将进一步促进经济结构转型升级、优化生产力结构,为“稳增长”、“调结构”及经济社会可持续发展作出新贡献。实施《水十条》,预计可拉动GDP增长约5.7万亿,累计增加非农就业约390万人,使服务业占GDP的比重增加2.3%,实现环境效益、经济效益与社会效益的多赢。

  (二)壮大环保产业。《水十条》通过加大治污投资力度,大幅提升污染治理科技、环保装备研制和产业化水平等措施,将带动环保产业新增产值约1.9万亿,其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿,使环保产业成为新的经济增长点。

  (三)理顺体制机制。《水十条》的实施,将进一步创新工作思路,推进水环境“质量目标管理”战略转型,推动形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制;进一步完善水污染防治税收、价格等经济政策,第三方治理、生态补偿等市场机制在水污染防治领域发挥更大的作用;进一步完善信息公开机制,有效落实地方政府及企事业单位治污责任,建立健全水污染防治长效机制。

  (四)切实改善民生。到2020年,公众获取环境信息、参与环境治理的渠道进一步拓展,“节水洁水,人人有责”行为准则成为全社会的自觉遵循,老百姓将更加积极主动地投身水污染防治行动之中。《水十条》第一阶段目标基本实现,水环境质量持续改善,水生态状况有所好转,“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国建设取得显著进展,群众生活质量得到较大幅度提升。

  二、技术篇

  一、运用系统思维解决水污染问题

  水污染防治是一项系统工程,解决水污染问题需要系统思维,从全局和战略的高度进行顶层设计和谋划。

  一是以改善水环境质量为核心,统筹水资源管理、水污染治理和水生态保护。《水十条》提出了控制排污、促进转型、节约资源等任务,构建水质、水量、水生态统筹兼顾、多措并举、协调推进的格局。污染物排放总量作为分子,尽量做减,“调结构、调布局”是治本之策,以治水倒逼产业结构调整及转型升级;减少污染物排放是治标之法,努力削减工业、城镇生活、农村农业排污总量。水量作为分母,尽量做加法,坚持节水即减污,以控制用水总量、提高用水效率、保障生态用水实现节水增流,强调闸坝联合调度、生态补水等措施,合理安排闸坝下泄水量和时段,维持河湖基本生态用水。

  二是协同管理地表水与地下水、淡水与海水、大江大河与小沟小汊。水具有很强的流动性,污染在水里,根源在岸上。《水十条》以山水林田湖为生命共同体,尊重水的自然循环过程,监管污染物的产生、排放、进入水体的全过程,统筹地表与地下、陆地与海洋、大江大河和小沟小汊。对于大江大河,延续重点流域水质考核问责制度,强化消灭劣V类水体。对于群众意见大、公众关注度高的小沟小汊,公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。

  三是系统控源,全面控制污染物排放。《水十条》明确主攻方向,以取缔“十小”企业、整治十大行业、治理工业集聚区、防治城镇生活污染等为重点,全面推动深化减污工作;通过划定禁养区等措施,提升规模化养殖比率,实现粪便污水资源化利用;提出了加快农村环境综合整治、加强船舶港口污染控制、依法强制报废超过使用年限的船舶等针对性的非点源污染防治措施。

  四是工程措施与管理措施并举,切实落实治理任务。《水十条》提出的各类工程措施和管理措施相辅相成,工程措施着眼于“以项目治水洁水”,管理措施着眼于“用制度管水节水”。不仅提出工业、城镇生活、农业农村污染防治,饮用水安全保障、城市黑臭水体整治、节水等工作要求,还明确了70余项法规、政策、制度和机制等管理举措,全面保障各项任务的落实。

  五是部门联动,打好治污“组合拳”。《水十条》明确了发改、财政、工信、住建、农业等相关部门的责任,整合海洋、林业、水利等部门的行政工作,充分调动工商、国土、公安等部门的执法力量,将显著提升环保工作效率。

  六是构建全民行动格局,落实政府、企业、公众责任。明确和落实各方责任是《水十条》实施的重要保障。《水十条》明确提出了强化地方政府水环境保护责任、落实排污单位主体责任、构建全民行动格局、严格目标任务考核等措施。通过责任追究制度落实地方政府责任,约束企业依法治污,健全公众监督、舆论监督和司法监督相结合的环境监管体系。建立政府、企事业单位、公众沟通对话平台,新闻媒体、公益组织也要依法加强对政府和企业的监督。

  二、把好畜禽养殖污染防治三道关

  随着我国畜禽养殖业的迅速发展,出现了布局不合理、种养脱节等问题,畜禽粪污未得到科学处置利用,既浪费资源,又污染环境,并成为湖库富营养化等水质恶化的重要原因。《水十条》提出了“调布局、建设施、促利用”全过程控制思路,要求调整优化布局,实施养殖场清洁生产及粪污资源化利用,促进产业良性发展,减少对水环境的污染。

  一是强化源头控制,调整养殖布局。长期以来,我国畜禽养殖业单纯面向市场自由发展,导致了布局不合理等问题,部分饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区等敏感水体面临养殖污染风险。《水十条》从优化布局入手,将“调整养殖布局、降低污染风险”作为重点任务之一,明确了科学划定畜禽养殖禁养区、关闭或搬迁禁养区内的养殖场(小区)和养殖专业户等任务和完成时限,从源头上防范畜禽养殖污染风险。

  二是建设治污设施,促进清洁养殖。畜禽养殖业疫病风险高,疫病往往给养殖者带来巨大损失。清洁养殖对防控疫病起到重要作用。我国规模化养殖程度低,养殖企业的环保意识差、经济基础不强,抵御市场波动和疫病风险的能力弱,清洁生产水平不高。《水十条》要求,现有规模化畜禽养殖场(小区)要根据污染防治需要,配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施,新建、改建、扩建的要实施雨污分流,散养密集区要实施污水分户收集和集中处理利用。从而实现养殖场粪污清洁规范存储,既能提高养殖场清洁生产水平,又能改善水环境质量,还能促进行业健康发展。

  三是加强种养结合,引导综合利用。畜禽粪污是天然的肥料资源。由于国家化肥补贴和农村生产生活方式、劳动力结构的变化,畜禽粪肥种植业应用受到限制,既浪费资源又污染环境。种养结合不足是我国畜禽养殖污染的重要原因之一。《水十条》强调粪污资源化利用,支持和鼓励采取粪肥还田、制取沼气、发电、制造有机肥等方式,促进就地就近消纳利用畜禽养殖粪污,实现农业发展方式转型与环境保护双赢的目标。

  三、保障生态流量,促进水质改善

  生态流量是指维持江河湖泊生态系统健康所需的水文情况,包括流量(水位)要求、不同水期消长要求等。与之相近的概念还有环境流量、生态需水量、生态基流等。

  保障生态流量是江河湖泊得以存在的基础,无水不成江湖;是维持一定环境容量、保障水质安全的需要,排污标准、水质目标都基于一定水量测算,如果水量不足则难以实现水环境保护要求;是水资源管理的重要内容,2011 年中央一号文件明确提出,要协调好生活、生产、生态环境用水;是维护水生态健康的需要,水生生物洄游、产卵等重要生命活动,往往依赖于特定的流量和水文过程。

  人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情,不少地区生态流量得不到保证。随着经济社会的高速发展,不少地区水资源过度开发,如黄河流域开发利用率高达82%、淮河流域达53%、海河流域更是超过100%,远超国际通行的40%的开发上限,引发一系列生态环境问题。

  国内外在生态流量保障理论与实践方面积累了丰富经验。20 世纪40 年代,美国就意识到水资源开发影响渔业,到70 年代水利工程建设高峰时期,生态流量研究与实践迅速兴起,并于80 年代后期扩展到澳大利亚、南非、欧洲等地区,至21 世纪初,已有40 多个国家和地区建立了上百种计算方法。我国生态流量研究始于20 世纪90 年代,在九五科技攻关“西北地区水资源保护与合理利用”、中国工程院“中国可持续发展水资源战略研究”、“黄河流域水资源演化和可再生性维持机理”等项目推动下快速发展,并在全国水资源综合规划、水电开发等实践中得到应用。

  《水十条》明确提出要科学确定生态流量,加强江河湖库水量调度管理。一是科学确定生态流量。以河湖重要控制断面(点位)、生态敏感区等为关键节点,以纳污、生态、防洪、发电、航运、灌溉等功能协调为准则,“一河一量”确定生态流量。二是强化调度管理。将生态流量纳入水资源调度方案,区域水资源调配及水力发电、供水、航运等调度,要服从流域水资源统一调度,切实保障生态流量。

  四、发挥市场决定性作用

  实施《水十条》资金需求巨大。在积极发挥政府规范和引领作用的同时,必须用好税收、价格、补偿、奖励等手段,充分发挥市场机制作用。

  一是健全税收政策,引导生产消费行为。税收是生产消费行为的基础性调节手段,在推动环保产业发展、引导绿色消费等方面发挥着重要作用。《水十条》关注环境保护税、资源税、消费税等税种的调节作用。提出对国内企业为生产国家支持发展的大型环保设备,必需进口的关键零部件及原材料,免征关税。加快推进环保税立法、资源税改革等工作。研究将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。

  二是理顺价格机制,保护好资源环境。建立能够反映资源稀缺程度和环境修复费用的价格与收费政策,是筹集治污资金的重要手段。设立阶梯水价、提高污水费征收标准,成为价格收费政策的重要内容。《水十条》要求,分期推进水资源价格改革,涵盖居民、非居民以及农业用水等领域;因地制宜制定水资源费征收标准,如地下水水资源费征收标准应高于地表水、超采地区征收标准应高于非超采地区;修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法,合理提高征收标准,做到应收尽收。

  三是建立激励机制,树立行业标杆。现有环境保护制度重视企业达标排放,缺少激励企业深化治污的政策机制,不利于进一步降低污染物排放水平。《水十条》创新性地提出,健全节水环保“领跑者制度”,鼓励支持节能减排先进企业及工业集聚区的用水效率、排污强度等达到更高标准,支持开展清洁生产、节水治污等示范工作。

  四是实施生态补偿,解决跨界污染。生态补偿是受益地区对生态保护地区的一种补偿,补偿其为保护生态环境做出的贡献。我国流域生态补偿主要通过专项资金、异地开发、水权交易等模式实现。《水十条》提出实施跨界水环境补偿,探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,建立跨界水环境补偿机制并开展试点示范。

  五、创新模式,为水环境保护产业发展提供新动力

  《水十条》是深入开展水污染防治工作,保障国家水安全的行动纲领,将为环保产业的快速发展注入新动力。

  一是指明了相关环保产业的发展方向。水环境质量改善目标要求,将为区域流域水环境修复等综合型环保企业,提供更多治理与运维服务机会。“十大”重点行业专项整治与规模化畜禽养殖场(小区)污染防治,将推动环保产业由末端治理向清洁化改造综合服务发展。工业集聚区污水集中处置与在线监控等要求,将带动园区水环境监测、污染防控、环保设施运营等第三方治理服务发展。城镇生活污染治理、污水处理设施提标改造、污泥处理处置,将为相关工程设计、设备制造、设施建设和运营维护等产业带来机遇。农村污水处理统一规划、建设和管理,将推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸。严格控制新增取水许可、完善中水设施建设等要求,将促进再生水和海水利用产业发展。节水目标任务考核、控制管网漏损率等要求,将推进节水设施建设、产品制造及相关技术的发展。

  二是促进相关环保产业发展模式创新。推行政府和社会资本合作、政府采购环保服务等模式,转变政府以投入环保固定资产为主的传统投资模式,促进相关产业向提供综合环保服务转变,提升产业规模。逐步健全投资回收机制、不断丰富社会融资工具、推行环境绩效合同服务等,将强化投资方、建设运营方的合作,完善投融资-建设-运行水环境整治综合服务模式。工业园区、畜禽、重点行业企业治污需求的释放,将推进环保企业服务向生产环节延伸,提供专业化的第三方治理服务。

  三是提升相关环保产业发展水平。《水十条》重点工程内容包括区域流域环境综合整治、重点行业企业清洁生产改造、工业集聚区污染治理、城镇污水处理提标改造与再生利用、污泥无害化处理处置、农村污水连片整治、规模化畜禽养殖污染治理、水环境保护金融与咨询、节水产品与管网建设等。利用投入产出模型测算,《水十条》将直接购买环保产业产品和服务超过1.4万亿元,间接带动约5000亿元。随着投融资、建设管理等模式创新,将持续提升相关环保产业发展水平,创造更大的经济社会效益。

  四是相关环保产业发展的重点领域。一是创新商业模式,建立综合环境服务和工业企业生产过程综合治污的投资方式与回报机制。二是加强环保实体经济与金融合作。环保产业持续增长、高市盈率等特性,引导着社会资本投向。具备一定规模的环保企业应进一步强化上市融资、再融资,促进资本层面的整合与并购升级,打造行业龙头。中小环保企业可通过发行企业债、公司债等方式拓宽融资渠道,扩大业务范围。三是注重技术研发引进与成果转化。水务是环保产业中最大也是发展最成熟的行业,环保企业应进一步研发核心技术、打造精品工程、创新商业模式、注重品牌建设、树立行业典范,做领域内的“领跑者”。

  六、前瞻谋划,打好融资三大战役

  《水十条》投资需求主要集中在环境综合整治、节水、工业污染防治、城镇生活污染治理、污水再生利用、农业农村污染防治、船舶港口污染控制、环境监管能力建设等领域,需要前瞻谋划,打好三大融资战役。

  一是金融与环保融合。当前,环境金融对环保工作助力不够,金融与环保融合不足,重要原因是排污企业和环保企业抵押担保手段缺乏,金融机构出于风险考虑,不愿进入环保领域。《水十条》提出,积极推动设立融资担保基金,推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保,将推进环保设备融资租赁业务,消除金融资本进入环保领域的融资担保障碍,撬动金融资本投入环保事业。

  二是开发经营权益捆绑。《水十条》提出,采取授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大环保投入。水源地环境综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、河流生态修复等项目公益性强,难以产生直接经济收益。要撬动社会资本进入这些领域,必须让其有利可图,如通过与周边土地开发、林下经济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目组合开发,即可创新捆绑经营模式,引导社会资本投入。

  三是环境绩效合同服务。《水十条》提出,采取环境绩效合同服务等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入,促进多元融资。市场主体以合同方式,向政府提供环境综合服务,并以环境效果为基础收取服务费,有利于建立基于绩效的政府环保支出方式,提升环境公共服务水平。此外,还可以通过分期支付方式,降低财政一次性支出压力。

  七、以跨界水环境补偿机制推进水质改善

  党的十八届三中全会要求“实行生态补偿制度,坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。《水十条》提出,实施跨界水环境补偿机制。探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,建立跨界水环境补偿机制,开展补偿试点。

  2013 年,全国跨省界河流以有机污染为主,劣Ⅴ类断面比例高出全国平均水平10.5 个百分点,高锰酸盐指数、氨氮、化学需氧量、总磷等指标浓度比全国平均水平分别高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年来,皖浙两省的新安江、甘陕两省的渭河和粤桂两省(区)的九洲江等流域陆续开展了水环境补偿实践,取得积极成效。新安江水环境补偿试点以来,上游黄山市在保持经济总体较快发展的前提下,污染物排放量和排放强度逐年下降,上游河流水质恶化趋势得到有效控制,下游千岛湖水质同步改善。

  当前,我国跨省界河流生态流量难以有效保障,上下游治污协作机制尚未完全建立,权责落实与激励政策尚不完善,跨省界断面水质短期内难以得到根本改善。实施水环境补偿,在改善流域水环境质量、明确治理责任等方面将发挥积极作用,是水环境管理的重要内容和有效手段。由于我国水环境补偿工作起步较晚,在补偿的方式、标准、责任等方面仍需进一步研究和完善。

  为进一步建立健全跨界水环境补偿机制,重点需要开展以下工作:一是完善顶层设计。制定出台相关法律法规、办法和技术指南,推进跨界水环境补偿的制度化和法制化;尽快制定和出台跨省界水环境补偿指导意见,引导地方建立补偿工作机制。二是加强指导协调。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水环境补偿机制的同时,在引滦入津、东江等流域进一步开展试点,加大协调力度,明确上下游责任。三是研究建立补偿标准体系。考虑上游地区发展机会损失成本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素,完善跨界水环境补偿测算方法。四是推进长效机制建设。鼓励上下游采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式,开展多元化补偿,采取财政、金融等经济手段,吸引市场资本投入流域环境保护,维护补偿机制长期有效运转。

  八、重拳打击违法行为

  近年来,各地区、各部门不断加大工作力度,环境执法工作取得积极成效,但执法不到位等问题仍然十分突出。违法排污事件屡见不鲜,环境事故频发。环境监管力量薄弱,监察机制建设不完善,监督执法方式单一,难以及时发现并处罚所有环境违法行为。违法成本低、守法成本高的现象依然存在。少数地方出于经济发展考虑,环保履责不到位,甚至充当排污企业的“保护伞”。公众参与渠道不畅,社会监督机制不完善,违法企业缺乏道德约束力,某种程度上纵容了其违法排污,形成恶性循环。

  《水十条》重拳打击违法行为,要求加大执法力度,完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制。对实行“红黄牌”管理,对超标和超总量的企业予以‘黄牌’警示,一律限制生产或停产整治;对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以‘红牌’处罚,一律停业、关闭。严惩环境违法行为,对违法排污零容忍。

  积极推行国家督查、省级巡查、地市检查,坚持联合执法、区域执法、交叉执法,加大暗查暗访力度,研究建立常规监察、突击抽查、公众监督新机制,充分调动社会力量监督环境违法。抽查并公布排污单位达标排放情况,定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单,形成“过街老鼠,人人喊打”的强大震慑,形成“齐抓共管”排污企业的新局面。

  环保违法行为“零容忍”。对偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为,依法严厉处罚;对违法排污及拒不改正的企业按日计罚,依法对相关人员予以行政拘留;对涉嫌犯罪的,一律迅速移送司法机关。对超标超总量排污的违法企业采取限制生产、停产整治和停业关闭等措施。

  九、陆海统筹,加强海洋环境保护

  十八届三中全会要求建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。《水十条》提出,完善流域协作机制,健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制等要求,统筹海洋环境保护与陆源污染防治、生态系统修复,健全污染物协同控制与区域联动机制,协同推进水污染防治工作。

  陆源污染和生态破坏是近岸海域污染和生态退化的主要原因。受环境污染、围垦、填海、筑坝、取沙等人类活动影响,海洋流场改变,许多海洋产卵场、采苗场和养殖场丧失基本功能,渔业资源增殖和恢复能力下降,自然岸线消失。沿海地区大型化工、石化、能源等基地开发,进一步加大了近岸海域环境风险。

  国际上在陆海统筹海洋环境保护方面积累了丰富经验。美国切萨皮克海湾通过全面动态监测、数学模拟预测等,识别主要污染物来源,针对性的开展综合整治,取得了良好效果。日本通过制定《濑户内海环境保护特别措施法》和相关水质改善计划,严控陆域污染,重点保护海岸带,基本保障了濑户内海环境安全。

  加强陆海统筹的海洋环境保护,重点做好以下工作:一是建立环保协调机制,发挥环保、海洋、国土、水利等部门合力,联合开展环评会商、执法监督、信息共享、预警应急等工作。二是完善水环境监测体系,综合环保、国土、水利和海洋等部门监测断面(点位),定期共享和交换监测数据。三是健全规划体系,统筹重点流域、近岸海域、近海陆域等相关规划,以入海河流治理和海岸带保护为抓手,全面改善流域、区域、海域环境质量。四是建立陆海统筹的行动体系,重点整治黄河口、长江口、渤海湾、杭州湾等河口海湾,并在沿海城市实施总氮排放总量控制。

  十、编织环境管理的“天罗地网”

  一是划分监管网格。针对违法排污屡禁不止、部分区域排污不降反增、部分小沟小汊污染加重等问题,必须进一步加强环境监管。《水十条》提出,各市、县应自2016年起实行环境监管网格化管理,即将行政区域划分为若干环境监管网格,逐一明确监管责任人,确定重点监管对象,划分监管等级,采取差别化监管措施,并向社会公开。

  各地网格化环境监管工作积累了丰富经验。河北省在172个县(市、区)、30个开发区、2千多个乡和5万多个行政村建立了网格化环境监管体系,上下级网格之间、环保部门与企业之间,层层签订监管目标责任状。保定市发放了环境责任监督联系卡,确保任务到人、到污染源。湖北荆门市将漳河水库周边30多个村委会、居委会书记、主任聘为义务监督员,组建了漳河流域生态环保村级网络。

  二是明确水体单元。控制单元以自然水系控制断面为节点,统筹汇水范围内的各行政区,既能兼顾自然水系完整性,又能分清行政责任,避免了跨界纠纷,在我国淮河、海河等重点流域水污染防治规划编制实施中发挥了重要作用,在任务项目统筹安排、资金及政策优化配制、工程分步实施等方面,取得了良好效果。实践表明,将控制单元断面水质与排污区域挂钩,可成为环境监管的强硬抓手。

  十一、强化环境质量目标管理

  质量目标是水环境管理的出发点和落脚点。各级地方人民政府对辖区环境质量负责。改善环境质量是提升政府公信力、展示执政能力的必然要求。良好的生态环境是最基本的公共服务,是全面建成小康社会的重要内容,是满足公众期待、缓解社会矛盾的有效手段。质量目标管理,也是倒逼经济转型升级、优化经济发展的重要手段。

  质量目标管理是水环境管理转型的基本要求。污染物排放总量控制,是现阶段行政约束力最强的环境管理手段,为质量改善作出巨大贡献。但是,水总量控制仅包括化学需氧量和氨氮指标,难以有效约束其它污染物,导致总量目标与质量目标脱钩。当前,我国水环境管理急需完成由总量控制向质量目标管理的转型,将改善环境质量作为判断各项工作成效的终极标准。

  国内外在质量目标管理方面积累了丰富经验。美国最大日负荷控制计划,根据河流水质目标确定污染源排放限值,成效显著。欧盟《水框架指令》以“水生态良好”作为水管理的最终目标,稳步推进各相关工作。我国自2009 年起对重点流域水污染防治规划实施情况进行年度考核,将水质作为最重要的考核指标,考核结果向社会公布,并与国家支持和地方政府政绩挂钩,有力推进了水环境质量的改善。部分地区还开展了基于水质考核的“生态赔偿”,取得了积极效果。

  强化环境质量目标管理重点要开展以下工作:一是整合重点流域水污染防治规划、重要江河湖泊水功能区划等工作成果,明确水体水质目标。二是逐一排查各水体单元水质状况,明确达标时限、措施任务、工程项目,并分解落实到责任主体。三是公开评估考核结果、达标方案、达标时限等信息,接受公众监督。四是运用挂牌督办、区域限批等行政手段,强化考核结果的应用。

  十二、抓两头促中间,带动水环境质量全面改善

  地表水体按功能高低分为五类,不同功能类别分别执行相应的标准限值。“两头”指“好水”与“差水”,分别对应Ⅰ~Ⅲ类与劣于Ⅴ类水质的水体,“中间”指Ⅳ~Ⅴ类水质的水体。

  人民群众对饮用水安全风险、城市水体黑臭等问题反映日益强烈,保护水环境、治理水污染已成为全社会的焦点。抓两头促中间,是根据社会公众诉求和水污染防治工作阶段特点,在“好水”、“差水”两头彰显保护和治理成效,让人民群众看得见、享受得到水污染防治工作带来的环境效益;同时带动其他水体水质改善,为全面建成小康社会贡献力量。因此,《水十条》提出,到2020年,七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内,地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%等要求。

  欧美发达国家从大规模治污到水环境质量明显改善,花费了30 年甚至更长时间,基本做法是统筹考虑水资源、水环境、水生态,采取控源截污、生态修复、综合治理等措施。为实现《水十条》提出的水质改善目标,需重点做好以下工作:一是依法治污,严格落实《环境保护法》等法律法规要求,向水污染宣战;二是系统治理,坚持以山水林田湖为生命共同体,市场与行政、经济与科技手段齐发力,节水与洁水、水质与水量指标共考核。三是突出重点,将7大重点流域、9个重点河口海湾、3个重点区域、36个重点城市作为重中之重,以硬措施落实硬任务。

  十三、消除城市黑臭水体,推进新型城镇化建设

  城市水体,通常指城市中自然或人工形成的河流、河道和小型湖泊等景观水体。受规划不合理、排污集中、截污不够、流量不足等因素影响,城市水体普遍污染较重,有的甚至发黑发臭,人民群众反映强烈,成为水污染防治工作的薄弱环节和难点,也是新型城镇化绕不开的“伤疤”。据不完全统计,浙江垃圾河、黑臭河共计1.2万公里,约占总长度的10%;江苏省城市黑臭水体约占河道总数的20%;河南18个城市有34条黑臭河流,占河流总数的56.7%;广州市黑臭水体约135个,占河涌总数的58.7%。

  水体黑臭伴随工业化、城市化快速发展产生。韩国首尔清溪川、英国伦敦泰晤士河、法国巴黎塞纳河等都有类似经历,但是经过整治,水质得到了改善。我国部分地区正在开展城市污染严重水体治理工作,江苏省公布了313条拟开展整治的河流名单,拟于2016年基本消除城市河流黑臭现象;浙江自2013年起,全面推进“五水共治”,逐一制定污染河道整治方案,实行“河长制”,接受群众和媒体监督。实践经验表明,城市污水截流及深度处理、初期雨水处理、生态堤岸建设等是主要的技术选择;开展多部门合作、依靠市场机制、加强监督执法、强化考核及信息公开等是有效的管理手段。

  《水十条》提出,加大黑臭水体治理力度,每半年向社会公布治理情况。一是坚持水质目标导向,落实截污优先、治理为本、开源增流、生态恢复、系统治理等要求。二是坚持问题导向,解决建成区污水直排等瓶颈问题,制定实施“一河一策”。三是坚持工程建设与长效管理两手抓,将水环境保护作为城市发展的刚性约束,创新工程运营维护模式。四是严格考核,国家开展城市水环境状况排名,地方定期向社会公布城市黑臭水体清单与治理进程。

  十四、地表水及地下水污染协同控制

  当前,我国地表水及地下水复合污染事件频发,华北平原渗井渗坑污染、辽宁阜新“绿茶水”等事件的主要原因是,受污染的地表水影响了地下水;广西龙江镉污染、重庆千丈岩水库污染等事件的主要原因是,受污染的地下水影响了地表水。针对这些新情况,《水十条》创新思路,要求系统考虑地表水和地下水污染防治工作,打破“头疼医头、脚痛医脚”的困局。

  地表水与地下水是水文循环的重要环节,两者相互影响。受水文地质条件、土壤岩石结构等影响,地表水与地下水相互作用和转化,当满足水动力过程及水力梯度条件,地表水可通过河床渗漏、侧渗补给浅层地下水,并可以越流补给深层地下水,污染物也会同时进入地下水。反之,在特定条件下,地下水也可以补给地表水。

  国际经验表明,地表水与地下水污染协同控制科学有效。美国《清洁水法》要求同步改善地表水、地下水水质状况,五大湖区要求每年同步提交湖泊及地下水水质监测结果。欧盟充分考虑地表水和地下水污染协同控制,在《水框架指令》统一部署下,分别制定了地表水、地下水指令,要求避免彼此间的负面影响。经过治理,美欧部分地表水和地下水环境质量状况已得到改善。

  我国地表水与地下水协同控制需重点开展工作:一是完善水环境监测网络,同步监控地表地下水污染状况,统筹环保、国土、水利等部门的地表水、地下水监测断面(井),提升环境监测和风险防控能力。二是加强饮用水水源保护,特别是傍河地下水开采,控制地表水污染物向地下的运移。三是在岩溶地区、京津冀等区域进行示范,研究地表水和地下水的相互转化及影响,并试点开展修复。

  十五、改革创新,构建水污染防治新机制

  按照国家生态文明体制改革、环境管理转型的总体要求,《水十条》提出,改革创新水环境保护制度体系,依法施策与市场驱动并举,政府、企业、社会公众多主体共治,推动形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。

  一是健全执法监管体系,锻造向水污染宣战的法治武器。构建“全覆盖、多层级、网格化、立体化”监管模式,切实提高环保部门履职能力。严格执法监督,严惩环境违法行为,完善国家督查、省级巡查、地市检查监管体系,研究建立国家环境监察专员制度,加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督。严格环境司法,健全行政执法与刑事司法衔接配合机制,强化环保、公安、监察等部门和单位协作,完善案件移动、受理、立案、通报等规定,建立有效保障环境权益的法治途径。

  二是行政与经济手段并举,健全水污染防治约束和激励机制。按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的原则,建立健全生态保护红线、污染物总量控制、排污许可、环境质量目标管理、考核和责任追究等重大制度,形成最严格的水环境保护制度体系。完善价格、财政、税费、投融资等环境经济政策,培育、规范市场,壮大发展环保产业,推动绿色循环低碳发展。加快制定相关政策,充分释放政策红利,因地制宜开展先行先试。

  三是运用系统管理思维,强化部门协调联动。水环境质量改善涉及生产、生活各领域,水污染防治、水生态保护和水资源管理等多方面,要有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,强化水环境的统一监管;要落实地方政府环境质量负责制,探索实施环保“党政同责”、“一岗双责”;要建立跨区域、跨流域的环境保护协调机制,统筹水环境保护规划、执法、监督等各相关工作。

  四是从政府一元管理走向政府、企业、社会公众多元共治。除强调政府职责外,《水十条》要求企业严格守法、落实主体责任,并强化公众参与和社会监督。强化政府和企业环境信息公开,保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权,完善公众参与平台,全面激发全社会参与、监督环保的活力,优化社会治理方式。

  十六、推进社会共治

  水环境涉及众多利益相关方,是典型的公共物品,有效且长效的水环境治理一定是全社会共同参与的结果。我国水环境社会治理主要有三种形式:以行政手段为主要特征的政府治理,以市场为导向的企业治理,以社会舆论、社会道德和公众参与等为主要特征的公众推动。

  政府与企业是水环境治理的博弈方。一方面政府掌握了绝大部分环境治理信息、资金及技术等资源,企业难以获得相关信息,导致发生水污染事件时,人们往往归咎于政府监管不力。另一方面事权界定不清,越位与缺位并存,本应由企业承担的治污责任过多地由政府承担,而应当由政府承担的公共需求又难以满足,导致公众不理解政府和企业的环境行为并产生抱怨。

  《水十条》提出了“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的社会共治模式。一方面,强调政府、企业和公众合理分工、明确权责,公众和企业不仅仅是“参与”和“配合”,更需要积极主动地献计献策、贡献力量。另一方面,也是政府转变职能、简政放权、有所为有所不为的必然趋势。社会共治模式下,政府是“掌舵者”,重在倡导、规划、协调、监督;企业是污染物的主要产生者、治理者,重在开发和运用节水环保产品、技术;公众是参与主体,更是政府和企业环境行为的监督者。

  推进社会共治,一是推动环境服务第三方治理。要充分发挥市场在资源配制中的决定性作用,作为公共利益代表的政府,可将部分治理事务“外包”给社会或企业等第三方,政府制定规则、强化服务,由直接管理转变为间接管理。二是提升社会治理能力。社会治理能力提升是政府与社会互动的结果,应做好顶层设计,健全各级政府间、政府与社会间,政府、企业与公众间的参与机制。三是完善水污染防治信息系统。减少信息不对称,减弱市场失灵,为企业环保治理、环保产业发展、社会公众参与提供支持,借助公众力量监督企业环境行为。

  三、国外城市水体综合整治案例

  一、英国伦敦泰晤士河

  (一)水环境问题分析

  泰晤士河全长402公里,流经伦敦市区,是英国的母亲河。19世纪以来,随着工业革命的兴起,河流两岸人口激增,大量的工业废水、生活污水未经处理直排入河,沿岸垃圾随意堆放。1858年,伦敦发生“大恶臭”事件,政府开始治理河流污染。

  (二)治理思路及措施

  一是通过立法严格控制污染物排放。20世纪60年代初,政府对入河排污做出了严格规定,企业废水必须达标排放,或纳入城市污水处理管网。企业必须申请排污许可,并定期进行审核,未经许可不得排污。定期检查,起诉、处罚违法违规排放等行为。

  二是修建污水处理厂及配套管网。1859年,伦敦启动污水管网建设,在南北两岸共修建七条支线管网并接入排污干渠,减轻了主城区河流污染,但并未进行处理,只是将污水转移到海洋。19世纪末以来,伦敦市建设了数百座小型污水处理厂,并最终合并为几座大型污水处理厂。1955年到1980年,流域污染物排污总量减少约90%,河水溶解氧浓度提升约10%。

  三是从分散管理到综合管理。自1955年起,逐步实施流域水资源水环境综合管理。1963颁布了《水资源法》,成立了河流管理局,实施取用水许可制度,统一水资源配置。1973年《水资源法》修订后,全流域200多个涉水管理单位合并成泰晤士河水务管理局,统一管理水处理、水产养殖、灌溉、畜牧、航运、防洪等工作,形成流域综合管理模式。1989年,随着公共事业民营化改革,水务局转变为泰晤士河水务公司,承担供水、排水职能,不再承担防洪、排涝和污染控制职能;政府建立了专业化的监管体系,负责财务、水质监管等,实现了经营者和监管者的分离。

  四是加大新技术的研究与利用。早期的污水处理厂主要采用沉淀、消毒工艺,处理效果不明显。20世纪五六十年代,研发采用了活性污泥法处理工艺,并对尾水进行深度处理,出水生化需氧量为5-10毫克/升,处理效果显著,成为水质改善的根本原因之一。泰晤士水务公司近20%的员工从事研究工作,为治理技术研发、水环境容量确定等提供了技术支持。

  五是充分利用市场机制。泰晤士河水务公司经济独立、自主权较大,其引入市场机制,向排污者收取排污费,并发展沿河旅游娱乐业,多渠道筹措资金。仅1987—1988年,总收入就高达6亿英镑,其中日常支出4亿英镑,上交盈利2亿英镑,既解决了资金短缺难题,又促进了社会发展。

  (三)治理效果

  泰晤士河水质逐步改善,20世纪70年代,重新出现鱼类并逐年增加;80年代后期,无脊椎动物达到350多种,鱼类达到100多种,包括鲑鱼、鳟鱼、三文鱼等名贵鱼种。目前,泰晤士河水质完全恢复到了工业化前的状态。

  二、韩国首尔清溪川

  (一)水环境问题分析

  清溪川全长11公里,自西向东流经首尔市,流域面积51平方公里。20世纪40年代,随着城市化和经济的快速发展,大量的生活污水和工业废水排入河道,后来又实施河床硬化、砌石护坡、裁弯取直等工程,严重破坏了河流自然生态环境,导致流量变小、水质变差,生态功能基本丧失。50年代,政府用5.6公里长、16米宽的水泥板封盖河道,使其长期处于封闭状态,几乎成为城市下水道。70年代,河道封盖上建设公路,并修建了4车道高架桥,一度视为“现代化”标志。

  (二)治理思路及措施

  本世纪初,政府下决心开展综合整治和水质恢复,主要采取了三方面措施:一是疏浚清淤。2005年,总投资3900亿韩元(约3.6亿美元)的“清溪川复原工程”竣工,拆除了河道上的高架桥、清除了水泥封盖、清理了河床淤泥、还原了自然面貌。二是全面截污。两岸铺设截污管道,将污水送入处理厂统一处理,并截流初期雨水。三是保持水量。从汉江日均取水9.8万吨,通过泵站注入河道,加上净化处理的2.2万吨城市地下水,总注水量达12万吨,让河流保持40厘米水深。

  (三)治理效果

  从生态环境效益看,清溪川成为重要的生态景观,除生化需氧量和总氮两项指标外,各项水质指标均达到韩国地表水一级标准。从经济社会效益看,由于生态环境、人居环境的改善,周边房地产价格飙升,旅游收入激增,带来的直接效益是投资的59倍,附加值效益超过24万亿韩元,并解决了20多万个就业岗位。

  三、德国埃姆舍河

  (一)水环境问题埃姆舍河全长约70公里,位于德国北莱茵—威斯特法伦州鲁尔工业区,是莱茵河的一条支流;其流域面积865平方公里,流域内约有230万人,是欧洲人口最密集的地区之一。该流域煤炭开采量大,导致地面沉降,致使河床遭到严重破坏,出现河流改道、堵塞甚至河水倒流的情况。19世纪下半叶起,鲁尔工业区的大量工业废水与生活污水直排入河,河水遭受严重污染,曾是欧洲最脏的河流之一。

  (二)治理思路与措施

  一是雨污分流改造和污水处理设施建设。流域内城市历史悠久,排水管网基本实行雨污合流。因此,一方面实施雨污分流改造,将城市污水和重度污染的河水输送至两家大型污水处理厂净化处理,减少污染直排现象。另一方面建设雨水处理设施,单独处理初期雨水。此外,还建设了大量分散式污水处理设施、人工湿地以及雨水净化厂,全面削减入河污染物总量。

  二是采取“污水电梯”、绿色堤岸、河道治理等措施修复河道。“污水电梯”是指在地下45米深处建设提升泵站,把河床内历史积存的大量垃圾及浓稠污水送到地表,分别进行处理处置。绿色堤岸是指在河道两边种植大量绿植并设置防护带,既改善河流水质又改善河道景观。河道治理是指配合景观与污水处理效果,拓宽、加固清理好的河床,并在两岸设置雨水、洪水蓄滞池。

  三是统筹管理水环境水资源。为加强河流治污工作,当地政府、煤矿和工业界代表,于1899 年成立了德国第一个流域管理机构,即“埃姆舍河治理协会”,独立调配水资源,统筹管理排水、污水处理及相关水质,专职负责干流及支流的污染治理。治理资金60%来源于各级政府收取的污水处理费,40%由煤矿和其他企业承担。

  (三)治理效果

  河流治理工程预算为45亿欧元,已实施了部分工程,预计还需几十年时间才能完工。目前,流经多特蒙德市的区域已恢复自然状态。

  四、法国巴黎塞纳河

  (一)水环境问题

  塞纳河巴黎市区段长12.8公里、宽30-200米。巴黎是沿塞纳河两岸逐渐发展起来的,因此市区河段都是石砌码头和宽阔堤岸,三十多座桥梁横跨河上,两旁建成区高楼林立,河道改造十分困难。20世纪60年代初,严重污染导致河流生态系统崩溃,仅有两三种鱼勉强存活。污染主要来自四个方面,一是上游农业过量施用化肥农药;二是工业企业向河道大量排污;三是生活污水与垃圾随意排放,尤其是含磷洗涤剂使用导致河水富营养化问题严重;四是下游的河床淤积,既造成洪水隐患,也影响沿岸景观。

  (二)治理思路与措施

  工程治理措施主要包括四方面:

  一是截污治理。政府规定污水不得直排入河,要求搬迁废水直排的工厂,难以搬迁要严格治理。1991-2001年,投资56亿欧元新建污水处理设施,污水处理率提高了30%。

  二是完善城市下水道。巴黎下水道总长2400公里,地下还有6000座蓄水池,每年从污水中回收的固体垃圾达1.5万立方米。巴黎下水道共有1300多名维护工,负责清扫坑道、修理管道、监管污水处理设施等工作,配备了清砂船及卡车、虹吸管、高压水枪等专业设备,并使用地理信息系统等现代技术进行管理维护。

  三是削减农业污染。河流66%的营养物质来源于化肥施用,主要通过地下水渗透入河。巴黎一方面从源头加强化肥农药等面源控制,另一方面对50%以上的污水处理厂实施脱氮除磷改造。但硝酸盐污染仍是难以处理的痼疾。

  四是河道蓄水补水。为调节河道水量,建设了4座大型蓄水湖,蓄水总量达8亿立方米;同时修建了19个水闸船闸,使河道水位从不足1米升至3.4-5.7米,改善了航运条件与河岸带景观。此外还进行了河岸河堤整治,采用石砌河岸,避免冲刷造成泥沙流入;建设二级河堤,高层河堤抵御洪涝,低层河堤改造为景观车道。

  除了工程治理措施外,还进一步加强了管理。一是严格执法。根据水生态环境保护需要,不断修改完善法律制度,如2001年修订《国家卫生法》要求,工业废水纳管必须获得批准,有毒废水必须进行预处理并开展自我监测,必须缴纳水处理费。严厉查处违法违规现象。二是多渠道筹集资金。除预算拨款外,政府将部分土地划拨给河流管理机构(巴黎港务局)使用,其经济效益用于河流保护。此外,政府还收取船舶停泊费、码头使用费等费用,作为河道管理资金。

  (三)治理效果

  经过综合治理,塞纳河水生态状况大幅改善,生物种类显著增加。但是沉积物污染与上游农业污染问题依然存在,说明城市水体整治仅针对河道本身是不够的,需进行全流域综合治理。

  五、奥地利维也纳多瑙河

  多瑙河全长2850公里,是欧洲第二长河,奥地利首都维也纳市地处其中游。维也纳多瑙河综合治理开发,形成了一套现代化的河流综合治理和开发体系,即在传统治理理念基础上突出“生态治理”概念,并运用到防洪、治污、经济开发等各个领域。主要措施包括两方面:

  一是建设生态河堤。恢复河岸植物群落和储水带,是维也纳多瑙河治理和开发的主要任务之一。基于“亲近自然河流”概念和“自然型护岸”技术,在考虑安全性和耐久性的同时,充分考虑生态效果,把河堤由过去的混凝土人工建筑,改造成适合动植物生长的模拟自然状态,建成无混凝土河堤或混凝土外覆盖植被的生态河堤。

  二是优化水资源配置和使用。维也纳周边山地和森林水资源丰富,其城市用水99%为地下水和泉水,维持了多瑙河的自然生态流量。维也纳严禁将工业废水和居民生活污水直接排入多瑙河,废污水由紧邻多瑙河的两座大型水处理中心负责处理,出水水质达标后,大部分排入多瑙河,少部分直接渗入地下补充地下水。此外,严格控制沿岸工业企业数量并严格监管。

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